L’autorità nazionale anticorruzione (ANAC) ha reso noto, con un comunicato, la decisione di differire il termine di avvio del sistema dell’Albo dei commissari di gara al 15 aprile 2019.
L’istituzione dell’albo è prevista dall’articolo 78 del decreto legge del 19 aprile 2016, n. 50, il nuovo codice degli appalti pubblici, a cui sono seguite le linee guida di ANAC che definiscono i criteri, le regole e il funzionamento dell’albo.
La norma prevede che le amministrazioni pubbliche, nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti o di concessioni, limitatamente ai casi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico ed economico sia affidata ad una commissione giudicatrice, composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto.
I commissari devono essere scelti fra gli esperti iscritti all’albo istituito presso l’ANAC (nel caso di procedure di aggiudicazione svolte da CONSIP S.p.a, INVITALIA – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.a. e dai soggetti aggregatori regionali, tra gli esperti iscritti nell’apposita sezione speciale dell’albo) non appartenenti alla stessa stazione appaltante e, solo se non disponibili in numero sufficiente, anche tra gli esperti della sezione speciale che prestano servizio presso la stessa stazione appaltante ovvero, se il numero risulti ancora insufficiente, ricorrendo anche agli altri esperti iscritti all’albo al di fuori della sezione speciale.
L’aspetto più rilevante della norma è che i commissari devono essere individuati dalle stazioni appaltanti mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati costituita da un numero di nominativi almeno doppio rispetto a quello dei componenti da nominare e comunque nel rispetto del principio di rotazione. Tale lista è comunicata dall’ANAC alla stazione appaltante, entro cinque giorni dalla richiesta della stazione appaltante.
La stazione appaltante può, in caso di affidamento di contratti per i servizi e le forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 35 del Codice, per i lavori di importo inferiore a un milione di euro o per quelli che non presentano particolare complessità, nominare alcuni componenti interni alla stazione appaltante, nel rispetto del principio di rotazione, escluso il presidente.
Sono considerate di non particolare complessità le procedure svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione ai sensi dell’articolo 58 del Codice. In caso di affidamento di contratti per i servizi e le forniture di elevato contenuto scientifico tecnologico o innovativo, effettuati nell’ambito di attività di ricerca e sviluppo, l’ANAC, previa richiesta e confronto con la stazione appaltante sulla specificità dei profili, può selezionare i componenti delle commissioni giudicatrici anche tra gli esperti interni alla medesima stazione appaltante.
L’entrata in vigore della norma era stata fissata al 15 gennaio 2019 ma, come già detto, è stata posticipata al 15 aprile. Decisione che è stata accolta con grande sollievo da molte persone delle pubbliche amministrazioni preoccupate dalla reale competenza dei commissari nominati attraverso un meccanismo di selezione e sorteggio che potrebbe rilevarsi poco idoneo a individuare e includere le professionalità richieste per tale compito.
La sezione ordinaria dell’Albo è divisa in sottosezioni individuate sulla base della normativa ordinistica e della nuova classificazione delle professioni CP2011, adottata dall’Istat in recepimento della International Standard Classification of Occupations – Isco08, dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro.
Possono iscriversi a ciascuna sottosezione i professionisti la cui attività è assoggettata o non all’obbligo di iscrizione in ordini o collegi, i dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici, secondo la definizione di cui all’art. 3, comma 1 lett. a) del Codice dei contratti pubblici e i professori ordinari, associati, ricercatori delle Università italiane e posizioni assimilate.
I professionisti esercenti professioni regolamentate per poter essere iscritti nell’Albo devono dimostrare di possedere i seguenti requisiti:
- iscrizione all’ordine o collegio professionale di appartenenza da almeno 5 anni o, nel caso di affidamenti di particolare complessità, 10 anni;
- rispetto degli obblighi formativi di cui all’art. 7 del d.P.R. 7 agosto 2012, n. 137;
- assenza di sanzioni disciplinari della censura o più gravi comminate dall’ordine o dal collegio nell’ultimo triennio o della sanzione della cancellazione;
- regolarità degli obblighi previdenziali;
- possesso della copertura assicurativa obbligatoria di cui all’art. 5 del d.P.R. 7 agosto 2012, n. 137, per la copertura di danni all’amministrazione aggiudicatrice, anche in conseguenza di richieste risarcitorie di terzi;
- aver svolto, nell’ultimo triennio, almeno 3 incarichi o, nel caso di affidamenti di
particolare complessità, 5 incarichi relativi alla sottosezione per cui si chiede l’iscrizione. Rientrano tra gli incarichi oggetto di valutazione, oltre a quelli tipici dell’attività svolta, l’aver svolto funzioni di responsabile unico del procedimento, commissario di gara, direttore dei lavori o direttore dell’esecuzione. È valutabile tra gli incarichi l’aver conseguito un titolo di formazione specifica (master, dottorato, Phd) nelle materie relative alla contrattualistica pubblica o alla specifica sottosezione per cui si chiede l’iscrizione.
Criteri analoghi valgono anche per le altre categorie previste. Sono inoltre richiesti a tutti dei requisiti di moralità e compatibilità descritti in dettaglio nelle linee guida. L’iscrizione, soggetta a revisione periodica, prevede un costo di 168 euro e richiede la compilazione di un form sul sito dell’ANAC. Le tariffe riconosciute ai commissari di gara vengono definite dalle pubbliche amministrazioni sulla base di uno scherma di riferimento.
Ad oggi, come dichiara la stessa ANAC nelle motivazioni del rinvio e come ho verificato personalmente, l’albo è pressoché vuoto. Buona parte delle sottosezioni non hanno nemmeno un nominativo.
La mancanza di esperti non è però il solo problema. La maggiore criticità è, a mio avviso, la scarsa caratterizzazione delle professioni tecniche previste per la definizione delle sottosezioni. Ad esempio per ciò che riguarda l’ICT le sole figure previste sono: ingegnere dell’informazione; ingegnere dell’informazione junior; perito industriale con specializzazione nel settore dell’informazione e della comunicazione. Non sono previste né ulteriori categorie relative ai settori dell’ICT, né agli ambiti applicativi e funzionali.
Il rischio è, per le amministrazioni pubbliche, di nominare dei commissari che abbiano poca o nessuna competenza specifica sull’oggetto della gara. Per cercare di circoscrivere questo problema le linee guida prevedono che, “nel caso di affidamento di contratti per servizi e forniture di elevato contenuto scientifico tecnologico o innovativo, relativi ad attività di ricerca e sviluppo, in considerazione della specificità dei profili, la stazione appaltante, quando ritiene che ricorrano le ragioni di cui all’art. 77, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, invia entro 30 giorni antecedenti il termine per la richiesta dell’elenco di candidati, una richiesta motivata all’Autorità per la selezione di componenti scelti tra un ristretto numero di esperti anche interni della medesima stazione appaltante. Nella richiesta, la stazione appaltante deve indicare i motivi per cui ritiene che non si possa far ricorso a esperti selezionati con estrazione tra quelli presenti nelle sottosezioni dell’Albo. L’Autorità, può richiedere integrazioni alla documentazione prodotta o convocare in audizione la stazione appaltante. Ove l’Autorità non concordi su tutti o parte dei profili proposti procede con i criteri ordinari di estrazione nella sottosezione che la stazione appaltante deve comunque indicare nella richiesta“.
Anche l’esclusione dei dipendenti appartenenti alla stazione appaltante è opinabile; in questo modo ci si priva delle competenze e delle conoscenze, non sempre espresse appieno nei capitolati tecnici, che soltanto chi lavora nell’amministrazione che indice la gara può esprimere.
Come spesso accade il rischio è che, in nome della trasparenza e della lotta alla corruzione, si rendano ancora meno efficaci di quanto già non siano oggi le gare per l’acquisizione di beni e servizi, a tutto svantaggio della pubblica amministrazione. Soprattutto negli ambiti caratterizzati da complessità e innovatività dell’offerta, questo problema può aggravare il divario tra il servizio pubblico e quello privato.